????新華網(wǎng)北京2月15日電近日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案，已經(jīng)中央審議通過(guò)，即將印發(fā)實(shí)施。

????黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)公安工作高度重視，對(duì)公安隊(duì)伍建設(shè)十分關(guān)心。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次聽(tīng)取公安工作匯報(bào)，并就深入推進(jìn)公安改革、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下的公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)作出重要指示。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，在中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，公安部成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)研究謀劃、深入調(diào)研論證，在形成《意見(jiàn)》和方案稿后，又廣泛征求了各地、各有關(guān)部門和基層單位的意見(jiàn)，并根據(jù)各方意見(jiàn)反復(fù)修改完善?！兑庖?jiàn)》和方案先后經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、中央政治局常委會(huì)議審議通過(guò)。

????全面深化公安改革的總體目標(biāo)是：完善與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公安工作和公安隊(duì)伍管理制度體系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍正規(guī)化，進(jìn)一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

????全面深化公安改革共有七個(gè)方面的主要任務(wù)、100多項(xiàng)改革措施。一是健全維護(hù)國(guó)家安全工作機(jī)制，二是創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制，三是深化公安行政管理改革，四是完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，五是完善公安機(jī)關(guān)管理體制，六是健全人民警察管理制度，七是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。

????全面深化公安改革堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，將改革的指向聚焦在三個(gè)方面：一是著力完善現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，提高社會(huì)治安防控水平和治安治理能力，提高人民群眾的安全感。二是著力推進(jìn)公安行政管理改革，提高管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民便民新舉措，提高人民群眾的滿意度。三是著力建設(shè)法治公安，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義。

????在創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制方面，這次改革從完善治安管理防控機(jī)制、創(chuàng)新懲防犯罪工作機(jī)制、完善國(guó)際警務(wù)合作機(jī)制、健全情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制等方面，提出了創(chuàng)新治安治理方式、提高治安治理水平的若干措施。圍繞創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系，建立健全更加注重源頭預(yù)防、綜合治理的社會(huì)治安治理模式。加快建立以公民身份號(hào)碼為基礎(chǔ)的公民統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，推動(dòng)建立違法犯罪記錄與信用、相關(guān)職業(yè)準(zhǔn)入等掛鉤制度。健全社會(huì)治安組織動(dòng)員機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)治安社會(huì)化治理。健全涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪、涉電信詐騙犯罪偵查工作機(jī)制。健全同有關(guān)部門密切協(xié)作、高效順暢的海外追逃追贓、遣返引渡工作機(jī)制，等等。

????在深化公安行政管理改革方面，這次改革從深化行政審批制度改革、扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革、創(chuàng)新人口服務(wù)管理、健全完善外國(guó)人在中國(guó)永久居留制度和改革邊防出入境、交通、消防監(jiān)督管理制度等方面，提出了一系列服務(wù)改革開(kāi)放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和便民利民的政策性措施、制度性安排。建立行政審批事項(xiàng)定期清理和行政審批權(quán)力清單制度。扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。落實(shí)無(wú)戶口人員落戶政策。建立戶口遷移網(wǎng)上流轉(zhuǎn)核驗(yàn)制度和居民身份證異地受理制度，方便異地辦理戶口和身份證。改革內(nèi)地往來(lái)港澳邊檢查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，提高通關(guān)效率。向縣級(jí)公安機(jī)關(guān)下放出入境證件受理審批權(quán)限。健全完善統(tǒng)一規(guī)范、靈活務(wù)實(shí)的外國(guó)人在中國(guó)永久居留制度。改革駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試，推行駕駛?cè)俗灾黝A(yù)約考試、異地考試等制度。深化機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)改革，全面實(shí)施省內(nèi)異地驗(yàn)車，逐步推行跨省異地驗(yàn)車。加快建立跨省異地處理交通違法和繳納罰款制度?？s小建設(shè)工程消防審批范圍。全面落實(shí)報(bào)警求助首接責(zé)任制、群眾辦事一次告知制、窗口單位彈性工作制，大力推行“預(yù)約服務(wù)”、“綠色通道”和“一站式”等服務(wù)模式。積極搭建綜合性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)和新媒體移動(dòng)終端，推行行政審批事項(xiàng)全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，方便群眾咨詢、辦事和查詢、監(jiān)督，等等。

????在完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面，這次改革從完善執(zhí)法辦案制度、執(zhí)法司法銜接機(jī)制、執(zhí)法責(zé)任制、人權(quán)保障制度等方面，提出了規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)社會(huì)公平正義的一系列改革舉措。探索實(shí)行受案立案分離和立案歸口管理制度。健全行政裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)。深化執(zhí)法公開(kāi)，落實(shí)執(zhí)法告知制度。圍繞推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，完善適應(yīng)證據(jù)裁判規(guī)則要求的證據(jù)收集工作機(jī)制，完善嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則和嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待違法犯罪嫌疑人的工作機(jī)制，建立健全訊問(wèn)犯罪嫌疑人錄音錄像制度和對(duì)違法犯罪嫌疑人辯解、申訴、控告認(rèn)真審查、及時(shí)處理機(jī)制，完善偵查階段聽(tīng)取辯護(hù)律師意見(jiàn)的工作制度。規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物程序，實(shí)行涉案財(cái)物集中管理。完善執(zhí)法責(zé)任制，健全執(zhí)法過(guò)錯(cuò)糾正和責(zé)任追究制度，建立冤假錯(cuò)案責(zé)任終身追究制。探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，等等。

????全面深化公安改革還明確提出，根據(jù)人民警察的性質(zhì)特點(diǎn)，建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制。按照職位類別和職務(wù)序列，對(duì)人民警察實(shí)行分類管理。適應(yīng)正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)要求，建立健全人民警察招錄培養(yǎng)機(jī)制。貫徹落實(shí)人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”的原則，建立符合人民警察職業(yè)特點(diǎn)的工資待遇保障體系。完善人民警察撫恤優(yōu)待制度，建立健全人身意外傷害保險(xiǎn)等職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。依法維護(hù)人民警察執(zhí)法權(quán)威。規(guī)范警務(wù)輔助人員管理，等等。

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????暫住證的前世今生

????1984年，深圳開(kāi)始實(shí)行暫住證制度。然后從上世紀(jì)80年代中國(guó)多數(shù)大中型城市陸續(xù)實(shí)行，直到今天，一直是大多數(shù)城市對(duì)非本地戶籍人口實(shí)施管理的主要辦法。暫住證經(jīng)歷過(guò)3種版本，最早的暫住證是多頁(yè)手寫(xiě)的證件形式，比較容易被偽造；后來(lái)采用IC卡形式的暫住證，可以機(jī)讀，內(nèi)含較多個(gè)人信息，但由于成本高，制作周期長(zhǎng)，給外來(lái)務(wù)工人員帶來(lái)不便，同時(shí)在過(guò)程中，許多功能由于實(shí)際情況限制，很少發(fā)揮作用。2003年，《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強(qiáng)制性失去了法律依托甚至發(fā)生抵觸，暫住證成為社會(huì)學(xué)及法律學(xué)專家聯(lián)合“聲討”的對(duì)象，當(dāng)年少數(shù)城市開(kāi)始取消暫住證制度。

????2005年，部分取消“暫住證”的城市因外來(lái)人口犯罪率反彈而恢復(fù)該制度，有些則將“暫住證”換了個(gè)說(shuō)法，“居住證”應(yīng)運(yùn)而生，成為各界人事熱議的話題。

????2006年，深圳發(fā)布人口管理“1+5”文件，對(duì)暫住證管理制度進(jìn)行改革，減少暫住證類別，降低門檻、簡(jiǎn)化程序，明確了持證人享有的權(quán)利。

????2008年8月1號(hào)開(kāi)始，深圳居住證制度正式實(shí)施，實(shí)施了近13年的暫住證制度正式退出歷史舞臺(tái)。7月31日，首批兩萬(wàn)張居住證開(kāi)始在深圳市發(fā)放。據(jù)了解，深圳市現(xiàn)在共有流動(dòng)人口800萬(wàn)，預(yù)計(jì)2008年發(fā)放500萬(wàn)張居住證，2009年上半年前居住證發(fā)放全部完成。

????近幾年來(lái)，暫住證制度的存廢一直備受輿論關(guān)注，一些專家和法律界人士對(duì)暫住證制度的弊端提出了嚴(yán)厲的批評(píng)。河南省10名律師上書(shū)中國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，提出“中國(guó)各地暫住證及類似制度嚴(yán)重違反法律，應(yīng)予審查撤銷”。10名律師從法律的角度質(zhì)疑暫住證制度的合法性。他們認(rèn)為，針對(duì)外地人群辦理，并且不辦暫住證就不允許在本地居住，這樣的規(guī)定是典型的行政許可行為，但2004年7月1日起實(shí)施的《行政許可法》沒(méi)有賦予國(guó)務(wù)院各部委（如公安部、財(cái)政部等）和省級(jí)政府設(shè)立行政許可的權(quán)力，所以原來(lái)主要由省級(jí)政府發(fā)布的暫住證規(guī)定不應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行。這一質(zhì)疑顯然是很有力量的，讓人不能不佩服律師的嚴(yán)謹(jǐn)與犀利。當(dāng)然，從這個(gè)角度對(duì)暫住證制度提出質(zhì)疑，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)并不需要特別的專業(yè)知識(shí)，甚至可以說(shuō)，在《行政許可法》正式實(shí)施后，暫住證制度在法律上已經(jīng)失去了存在的理由，這在很多人那里已經(jīng)成為一種常識(shí)。

????作為一種應(yīng)當(dāng)依法廢除的“舊法”，暫住證制度為什么在許多地方還能繼續(xù)存在下去呢？主要原因就在于，有關(guān)方面不是從“法律”的角度來(lái)認(rèn)識(shí)暫住證制度的合法性，而是從他們更為看重的“社會(huì)”的角度，認(rèn)為暫住證制度繼續(xù)存在具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。他們?jiān)持認(rèn)為，即使暫住證制度失去了合法性，其合理性也不可動(dòng)搖，所以不能為了“合法”而將其一廢了之；如果批評(píng)者一定要追問(wèn)合法性，那么通過(guò)修改相關(guān)法律，使暫住證制度重新變得“合法”，也并非不可能之事?？磥?lái)，只否定暫住證制度的合法性是不夠的，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視其存在的“合理性”。

????至于加強(qiáng)治安管理，也不能成為實(shí)行暫住證制度的一條強(qiáng)勁的理由。一個(gè)公民來(lái)到其戶籍之外的另外一個(gè)地方，無(wú)論是投靠親友、務(wù)工經(jīng)商還是旅游度假、學(xué)習(xí)研修，也無(wú)論是三年五年的“長(zhǎng)期暫住”，還是十天半月的“短期暫住”，只要他通過(guò)一定的渠道（如他投靠的親友、務(wù)工的單位、住宿的酒店等）向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)履行登記備案手續(xù)，公安機(jī)關(guān)就能達(dá)到掌握流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)的目的。在加強(qiáng)治安管理的問(wèn)題上，暫住證制度并不比登記備案更有效，只是在公安機(jī)關(guān)那里，兩者的意義卻大不相同———登記備案只是一種日常管理手段，暫住證制度卻維系著一種行政權(quán)力，以及附加在行政權(quán)力之上的一系列部門利益（如收費(fèi)、罰款等）。在收費(fèi)、罰款和加強(qiáng)治安管理這兩個(gè)目標(biāo)中，如果認(rèn)為前者很重要，那么，暫住證制度就是合理的；相反，如果認(rèn)為前者并不重要，那么，暫住證制度對(duì)于治安管理的“合理性”也就不復(fù)存在了。

責(zé)任編輯：劉希金