1897年，德國占領(lǐng)青島后，如何對膠澳地區(qū)實行有效殖民統(tǒng)治，成為德國人必須面對議題。從一開始的本地官員的“代理制”，到歐人華人分治，德國人的統(tǒng)治方式的轉(zhuǎn)變是一個漸進的過程。

1897年11月14日東亞巡洋艦艦隊司令棣利斯告中國居民書：

余告爾等居民，不問其地位、階級、職業(yè)、年齡如何，均應(yīng)各安其業(yè)，勿有疑懼，勿為流言蜚語所惑。德意志系中國最好的友邦……余酷愛和平，當盡力保護親愛的居民。使其生命財產(chǎn)安全穩(wěn)定。然而，若居民中有行惡事者，則應(yīng)依中國法律，毫不徇私地予以嚴懲。再者，若違抗德意志官憲命令，有敢于對之懷有惡意行為者，則應(yīng)依德意志軍法，給以嚴厲懲罰。故中國居民應(yīng)當信任德意志的保護，不應(yīng)采取不必要的敵對行為。其次，占領(lǐng)地內(nèi)中國官衙官吏應(yīng)照舊忠于其職。

“初來乍到”的德國人擺出了貌似謙和的姿態(tài)，顯然是安撫因膠州灣事件而“受驚”中國人，穩(wěn)定中國人的情緒是德國人首先要做的，承諾“當盡力保護親愛的居民，使其生命財產(chǎn)安全穩(wěn)定”，但同時軟硬兼施做出警示“若違抗德意志官憲命令，有敢于對之懷有惡意行為者，則應(yīng)依德意志軍法，給以嚴厲懲罰?！?/p>

在對中國人做了軟硬兼施的報告之后，德國方面開始認真考慮統(tǒng)治策略。棣利斯在《帝國海軍署接管后膠州灣的局勢》指出：“ 工人和農(nóng)民一般比較平靜，他們頭腦簡單，易于領(lǐng)導。中間階級、小商人、小地主、低級文人則心懷疑慮，態(tài)度曖昧。”

顯然，德國人認為工人和農(nóng)民對他們的統(tǒng)治是構(gòu)不成威脅的，最主要的是穩(wěn)住以中間階級、小商人、低級文人等。為此，德國人采用當時帝國列強殖民中國的方式——“以華治華”，當然這個以華治華是籠統(tǒng)意義上的，實際上是不改變原有機構(gòu)的管理方式（德國人統(tǒng)治觸角夠不到的地方）。

“因為這兩個地區(qū)（注：膠州和即墨）只有部分地方轉(zhuǎn)讓給了德國，所以我們必須重新委任一些中國官員來承擔管理之責，當然最好還是在青島選拔這樣的官員……到目前為止，我們這里和鄰近地區(qū)尚沒有出現(xiàn)較嚴重的犯罪事件，但是倘若發(fā)生，并且只涉及到中國人，我們就會難以決定判刑方式，出于這個原因，有必要從我們的正式統(tǒng)治伊始就委托一些既諳悉中國人的國民性格和國民習俗又能在處理所有事務(wù)時認真聽取經(jīng)驗豐富的顧問的意見的人來承擔行政管理工作?！?/font>